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农民工社保应该更加民主化猩红杜鹃

2019-10-09 16:42:21 猩红杜鹃    

中国正在努力为数量庞大的农民工群体提供更多的公共服务,并建立和完善社会保障制度。从公共管理和公共政策的角度来看,这是很重要的进步。国务院办公厅于2008年12月发出“关于切实做好农民工工作的通知”,与此同时,人力资源与社会保障部则制定了新的《农民工参加基本养老保险办法》,并在今年2月公开征求意见。这两份文件,充分反映了中央政府在这个问题上的决心和力度。

由于金融危机的冲击,很多企业出现经营困难甚至倒闭,大量的农民工陷入失业返乡的困境。在这个背景下,农民工社保制度的建设变得格外困难。确实也有这样一种批评意见,认为农民工社保应该缓行。这种意见的主要理由大概有两点。一是推行农民工的养老保险,需要企业缴费,客观上带有加重企业负担的效果。另外一个理由则是西方福利国家的制度和政策从整体上说已经失灵或者过时,中国不宜仿效。应该努力的方向是发展商业保险,让企业和个人在市场上充分自由地选择,同时辅之以最低限度的国家福利救济。

我自己的意见则相反。我认为,应该支持农民工社保制度的建立与完善,政府、企业以及农民工本身,都应该为此而努力。与其说,经济危机下谈论社保制度不合时宜,不如说,我们本来有条件有机会,也应该更早一点发展更高水平的社保与国民福利体系。

在福利政策领域中最著名的欧洲学者艾斯平—安德森曾经评论过中国的社会保障制度。他的一个基本观点是,作为日益卷入全球化的经济大国,中国应该对工人给予强烈的社会保证,使他们免受经济迅速变化而带来的社会风险。这样的保障,应看作是发展民族企业竞争力的一种“生产性投资”。

但是艾斯平也承认,中国的制度改革将十分困难。最基本的原因,还是在于全球化,它同时带来两种相反的要求。一方面,全球化要求企业提高竞争力,所以应该减少对企业的强制性义务要求。另一方面,全球化带来巨大的风险,所以应该对工人提供足够的保障。

中国的农民工的养老保险,采用的是艾斯平建议的“缴费确定型”的基金制模式,也就是将来的福利与个人的一生缴费水平相关。但是这个模式应用在农民工这个群体中,还面对许多障碍。按人保部官员的介绍,主要的难点是两个。一个是缴费难,农民工的缴费意愿很低,企业也有许多抗拒。另一个是不能随农民工的流动而做到异地接续。新出台的“农民工参加养老保险办法”在这两个方面都有重要改进。一个改进是降低缴费比例,减少企业和个人的负担,希望借此而扩大参保面。另外一个改进则是以“一卡通”的方式打通异地接续的难题,尽快实现全国统筹。

然而,即使新的方案,也还忽略了两个问题。这两个问题都与养老保险本身的特性有关。一个问题是,缴费确定型意味着需要几十年的时间才看到成果,这特别对于较年轻的农民工来说,很难建立起对制度的信任。另外一个问题是,这样的模型增加储蓄率。对于历来储蓄率低的欧洲国家来说,这是优点。但是对于中国却相反,中国的储蓄率已经过高了。何况这还同时带来庞大基金的管理与制度透明问题,很容易产生复杂情况。

如果排除进一步降低缴费比例的考虑,那么我尝试提出这样一种建议,就是必须加快解决异地接续的问题,加快推进社保一卡通的建设。但是这种一卡通不仅仅是方便查阅个人账户,而且是参保者个人的一种信用凭证。当农民工与用工单位签订合同并认真履行,并按规定缴费时,这个信用凭证同时可以获得其他方面的公共服务或者福利。如果退保,那就是自己退掉了可以直接看得见的福利或服务。

这种附加的福利或服务,可以考虑是为参保的农民工在农村的家庭直接发放养老金,由公共财政支付。这只是一种建议思路,发放的额度与时限等等当然需要进一步论证。这里强调的要旨是,使农民工参保者立刻见到代际效应,从而成为缴费的激励因素。在某种意义上,这也类似于消费券。不同在于对象是农村老人,且必须与参保的信用挂钩。而与消费券相同的是,增强农村家庭的自我支持能力,并带动以农村家庭为目标的消费与服务。

究竟还可以尝试哪些方式,提高农民工群体参加养老保险的积极性?这需要有关部门以及专家学者更多地探讨。除此之外,应该有农民工的参与,真正表达他们的需求。实际情况还有许多不尽人意之处。

两会期间,胡小燕等三位农民工代表向人保部反映农民工建议,并与人保部副部长对话的新闻。报道中说,副部长认真听取了三位代表的意见,一一做出解答。看了报道,我的第一感觉是,虽然双方都很认真,称得上隆重其事,但很明显,在事关农民工切身利益的政策制定过程中,人保部与农民工代表并没有相互接触、沟通和了解。这典型地反映了政策制定过程中那种自上而下、部门封闭的特征。

胡小燕在参加两会之前做了很多调研,一天接几百个电话与无数短信。在此基础上,她将农民工的诉求归纳成为六大建议。来自四川的农民工代表康厚明也做了很多调查,在启程赴京前还在召开农民工座谈会。

没有任何报道说明几位农民工代表以及其他农民工是否认为现在的政策有利于他们,情况似乎是,不劳康厚明们把农民工的心声带到,相关政策已经制定好了。所以,副部长的工作主要就是解释已经制定的政策。既然如此,农民工代表那么费劲地收集意见,又是何必呢?

这倒不是说,政策的制定完全是在闭门造车。实际上,08年的两会就已经热议社保全国统筹的问题,人保部也是在此基础上做过调研而出台政策的。问题在于,行政部门和人大系统似乎是彼此隔绝地各做各的调研,互相并不知道进程。这是制度资源的分散与浪费。

政策内容重要,但是政策过程也同样重要。如果政策信息更加公开,调研的聚焦点更加集中,甚至设计模拟流程,征求农民工的意见和感受,不仅有利于提高政策质量,而且有利于提高参与感,从而减少执行障碍。换句话说,农民工社保政策的制定应该更加民主化。让农民工参加社保,先要让农民工参加社保的规划与制定。

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